次頁 （３）地震に強い国土の形成
ａ 建築物の耐震性の向上
阪神・淡路大震災においては犠牲者の８割以上が建築物の倒壊によるものであった（ 附属資料６ ）。また，中央防災会議では，特に発生の切迫性の高い東海，東南海・南海，首都直下，中部圏・近畿圏内陸等の大規模地震について被害想定を実施してきたところであるが，いずれも甚大な死者数が，建築物の倒壊を直接的な原因として発生するものと想定された。更に，こうした直接被害に加え，火災延焼や救助活動の妨げ等の間接被害を招くことも一連の被害想定で判明している。こうしたことから，現在震災対策を推進する上で建築物の耐震性の向上が最重要課題の一つとなっている。
（a） 耐震化の現状
阪神・淡路大震災においては，建築基準法上の耐震基準が強化された昭和５６年以前に建築された建築物に多くの被害がみられた。昭和５６年に導入された現行の耐震基準（新耐震基準）は，中規模の地震（震度５強程度）に対しては，ほとんど損傷を生じず，極めて稀にしか発生しない大規模の地震（震度６強から震度７程度）に対しては，人命に危害を及ぼすような倒壊等の被害を生じないことを目安としたものである。この基準を満たさない建築物が現在でも多数存在しており，一刻も早い改善が必要である。
<１> 住宅の耐震化
建築物の大半を占める住宅の耐震化の状況については，総数約４，７００万戸の約２５％に相当する約１，１５０万戸の耐震性が不足すると推計されている（図２−３−４）。
<２> 学校の耐震化
学校施設は，児童生徒等が一日の大半を過ごす活動の場であるとともに，災害時には避難場所等として活用されることから，特に早急な耐震性確保が求められている。
しかし，全国の公立小中学校において約４割の建物は耐震性が確保されておらず，さらなる耐震化の促進が必要である（ 附属資料７ ）。
<３> 病院の耐震化
病院については，災害時において，被災者に対し，迅速かつ適切な医療を提供するという重要な役割を果たすことから，その耐震化は重要な課題である。
しかし，平成１７年２月に厚生労働省が実施した調査によると，すべての建物が新耐震基準に従って建設された病院は約３６％であり，さらなる耐震化の促進が必要である（ 附属資料８ ）。
<４> 防災拠点となる公共施設等の耐震化
公用及び公共用の施設は，不特定多数の利用者が見込まれるほか，地震災害の発生時には，応急対策の実施拠点や避難所となるなど，防災拠点として重要な役割を果たすことから，その耐震化は重要な課題である。
しかし，防災拠点となる公共施設等の約４割は耐震性が確認されておらず，さらなる耐震化の促進が必要である（ 附属資料９ ）。
<５> 国の庁舎の耐震化
官庁施設の多くが地域の地震防災活動の拠点としての役割を担っているが，国の一般事務庁舎の約３分の１が耐震性能の基準を満たしていない状況にあり，こうした庁舎の耐震化は緊急の課題である（ 附属資料１０ ）。
（b） 建築物の耐震化緊急対策方針
平成１６年１０月の新潟県中越地震，そして平成１７年３月には大地震発生の可能性は低いといわれていた福岡県でも福岡県西方沖を震源とする地震が発生し，多大な被害をもたらした。我が国において，地震はいつどこで発生してもおかしくない状況にあることを改めて認識させられた。建築物の耐震化はとりわけ人命に密接に関連することから，既に大きな柱として位置づけられている大規模地震対策のみならず，全国的に展開すべき対策であり，また，各種施策に振り向けることができる資源が有限である中，当面緊急に取り組むべき課題を特定することが必要である。
こうしたことから，平成１７年９月の中央防災会議において，「社会全体の国家的な緊急課題として，関係省庁等が密接な連携の下，“建築物の耐震化”について，全国的に緊急かつ強力に実施すること」として，「建築物の耐震化緊急対策方針」が決定された（図２−３−５）。同方針では，まず建築物全般について，耐震改修に係る規制見直しや補助・税制度整備の検討等が位置づけられた。更に，建築物の大半を占める住宅について言及し，これまで東海，東南海・南海地震に係る地域に関して位置づけられていた７５％の耐震化率を１０年後に９０％まで引き上げる目標について，全国の目標として明記された。また，学校，病院，庁舎等の公共建築物等についても，災害時の防災拠点機能確保の観点から強力に耐震化を促進することとされた。
こうした対策については，建築物の耐震改修の促進に関する法律の改正をはじめとして実現が進められているところであり，今後も政府一丸となった建築物の耐震化促進策の充実が期待される。
（c） 建築物の耐震改修の促進に関する法律の改正
建築物の耐震改修の促進については，多数の者が利用する特定建築物に対する指導・指示等を定めた「建築物の耐震改修の促進に関する法律」が阪神・淡路大震災を受けて平成７年に制定されている。平成１７年１１月に同法が改正され，国が基本方針を定め，地方公共団体が耐震改修促進計画を策定し，計画的に耐震改修に取り組む仕組みが導入された。また，所管行政庁による指導・助言や指示等の対象となる建築物の範囲を見直し，指導・助言の対象に道路閉塞させる住宅等を追加するとともに，従来指導・助言対象までにとどめていた学校（幼稚園，小中学校等）や老人ホームで一定規模のものを指示の対象とし，これらを含めて指示対象となる建築物について，指示に従わない場合にこれを公表できることとした。更に，国土交通大臣が法人を「耐震改修支援センター」として指定し，認定建築物の耐震改修に必要な資金の貸付けに係る債務保証等の業務を行うものとする等，建築物の耐震改修を促進するための様々な措置を講じた。
平成１８年１月の改正法施行に合わせて，基本方針を国土交通大臣が決定し，多数の者が利用する建築物（特定建築物）についても現状７５％の耐震化率を１０年後に９０％とする全国目標が示された。今後，基本方針を踏まえて地方公共団体が耐震改修促進計画を速やかに作成することとされており，建築物の用途ごととするなど，より詳細で地域の状況等を踏まえた目標が定められ，着実に建築物の耐震化が促進されることが期待される。
（d） 耐震診断，耐震改修補助制度の拡充
耐震改修には所有者等にとって決して小さくない費用負担が必要となるが，建築物の大半を占める民間建築物の耐震化を促進するためには，所有者等の費用負担軽減を図ることが重要である。このため，国土交通省においては，耐震改修及び耐震診断について，住宅・建築物耐震改修等事業により補助するとともに，地域住宅交付金やまちづくり交付金を活用して地域の自主的な取組みを支援してきたところである。
平成１７年度補正予算において，住宅・建築物耐震改修等事業については，耐震改修に関して従来大規模地震等の地域に限定されていた地域要件を撤廃するとともに，緊急輸送道路沿道の建築物について補助率を１／３（通常は７．６％）とする制度拡充を行った。
更に平成２０年度には戸建て住宅についても，耐震改修に関して従来，既成市街地で避難路沿いの地域に限定されていた地域要件を収入分位４０％以下の世帯においては撤廃するとともに，補助率も通常で１１．５％（改正前は７．６％），緊急輸送道路沿道の住宅については補助率を１／３とする制度拡充を行った。
（e） 耐震改修促進税制の創設
所有者等の負担を軽減し，耐震改修を促進する施策の一環として，税制面では，平成１８年度において耐震改修促進税制が創設され，住宅については所得税，固定資産税について，事業用建築物については所得税及び法人税について特例措置が講じられている（ 附属資料１１ ）。本税制の活用により，補助制度と相まって，所有者等の費用負担が軽減され，建築物の耐震化が促進されることが期待される。
この他，耐震改修をした場合の住宅ローン減税を引き続き講じることで建築物所有者のインセンティブを高めるとともに，住宅ローン減税の適用対象となる既存住宅の範囲に，新耐震基準に適合する一定の既存住宅を追加する措置を講じるなど建築物の耐震化を強力に促進している。
（f） その他の耐震化促進策
上記の耐震化促進策のほか，耐震改修工事については，住宅は住宅金融支援機構等，建築物は日本政策投資銀行の融資を活用することが可能となっている。また，平成１２年からスタートした住宅性能表示制度により，地震に対する強さを第三者機関が評価し，等級表示をうけることが可能で，この等級に応じて地震保険の保険料について最大で３０％の割引適用を受けることができるため，所有者等に耐震補強実施のインセンティブを与え，建築物の耐震化が促進されることが期待される。
（g） 学校の耐震化の促進
学校の耐震化の現状を踏まえ，文部科学省では有識者等による会議を開催して検討を行い，<１>膨大な学校施設について早急かつ効率的に耐震性を確保していくためには，全面建替え方式から，工事費が安価で工期の短い改修方式への転換を図る必要があること，<２>学校の耐震化の進捗度については地域間の格差が大きい現状があり，地域間の財政力格差がそのまま学校の安全性の格差につながらないよう必要な措置を講ずることなどの提言がとりまとめられた。
また，平成１８年度より公立学校等施設整備の事業実施者である地方公共団体の裁量を高め，より効率的に耐震化をはじめとする学校等の施設整備を推進するため，従来の補助金事業及び負担金事業の一部を交付金化（「安全・安心な学校づくり交付金」の創設）したところである。
更に，平成２０年４月にまとめられた「自然災害の『犠牲者ゼロ』を目指すための総合プラン」等において，大規模地震が発生した際に倒壊等の危険性の高い公立小中学校（約一万棟）について，今後５年を目途に，地方公共団体の実施する耐震化の推進を図ることとされており，学校施設の耐震化について，取組の一層の促進を行っている。
（h） 国の庁舎の耐震化の促進
建築物の耐震化緊急対策方針（平成１７年９月中央防災会議決定）においても，強力に国の庁舎等公共建築物の耐震化の促進に取り組むとの方針が決定されている。
これを受けて，平成１８年４月「国の庁舎等の使用調整等に関する特別措置法」を改正し，不要となる施設の処分収入を活用し地震防災機能を発揮するために必要な庁舎を整備する制度を導入した。
（i） 表層地盤のゆれやすさ全国マップ
「建築物の耐震化緊急対策方針」でも対策として掲げられたとおり，個々の建築物の立地がどの程度の揺れに見合う場所であるかの情報をマップ化してわかりやすく周知することは，建築物の所有者等の意識を啓発し，建築物の耐震化を促進させることが期待される対策である。このため，平成１８年３月の地震防災対策特別措置法の改正においても，マップの整備について，地方公共団体に対して努力義務とする規定が新たに設けられた。
内閣府では，全国を１km四方に区切って，どの地域が相対的にゆれやすいか（計測震度が工学物基盤面から地表に伝わる間にどれだけ増幅されるか）を概括的に表したマップを都道府県別に作成し，「表層地盤のゆれやすさ全国マップ」として，平成１７年１０月に公表した（図２−３−７）。このマップから，関東平野，大阪平野，濃尾平野など，多くの人が住み活発な経済活動が営まれている平野部が，ゆれやすい地盤で覆われている傾向があることを読み取ることができる。内閣府では，このマップをホームページ（ http://www.bousai.go.jp//kohou/oshirase/h17/yureyasusa/index.html ）に掲載するとともに，特にゆれやすい地域の住民の方々に対して，家具の固定，住宅の耐震診断や耐震補強などの対策を優先的に行うこと等の呼びかけを行っている。
更に，個々の建築物の所在地が認識可能となる程度に詳細なマップを作成・周知させることが建築物の耐震化促進に有効であることから，内閣府において５０mメッシュによる市区町村レベルでのマップ策定を想定した地震防災マップの作成手法等を示したパンフレット及び技術解説資料をとりまとめ，地方公共団体に配布するとともに，ホームページ（ http://www.bousai.go.jp//kohou/oshirase/h17/050513zisinmap.html ）に掲載し，同マップの普及を図っている。
ｂ 構造物の耐震診断・改修の推進
阪神・淡路大震災においては，道路，鉄道，港湾，住宅・建築物，ライフライン施設等の構造物の損壊が発生し，我が国の安全神話の崩壊が指摘された。そこで，それぞれの構造物により設計概念が異なっていた耐震基準について，共通の設計概念の下で新しい耐震基準へと見直し，安全な国土の形成，生命の安全確保を図ることとした。
このため，防災基本計画において，［１］構造物の使用期間中に１〜２回発生することが見込まれる一般的な地震に対してはそのまま使用が可能であること，［２］使用期間中に発生するか否か不確実ではあるが，ひとたび発生すれば甚大な災害となる大地震（関東地震や平成７年兵庫県南部地震等）に対しては人命に重大な影響を与えないこと，を共通の設計概念とすることを明記した。この考え方に基づいて施設ごとに耐震基準の見直しが行われるとともに，既存施設のうち耐震性の十分でないものについては耐震改修が進められている（表２−３−４）。
（a） 液状化対策
我が国における大規模地震では，たびたび地盤の液状化が発生しており，平成１５年の十勝沖地震，平成１６年の新潟県中越地震や平成１９年の能登半島地震，新潟県中越沖地震においても，各種施設において液状化の被害が見られた。
液状化に対しては，港湾施設において港湾施設の液状化防止対策の実施要綱を基本的な枠組みとして対策を積極的に推進するなど，民間・公共の建築物のほか，道路や港湾，電気・ガス・上下水道・通信網等について，施設の種類ごとにそれぞれ設計・施工指針が定められるなどして，対策の推進が図られている。
また，内閣府では，平成１０年度に地方公共団体等が液状化マップを作成するための方法について解説した「液状化地域ゾーニングマニュアル」を作成し，都道府県等に配布することにより，液状化対策を推進しているところである。
国土交通省では，新潟県中越地震の下水道管渠被害を踏まえ下水道地震対策技術検討委員会を開催し，管路施設の本復旧にあたっての技術的緊急提言をとりまとめ，管路の埋戻しにあたっては原則として，埋め戻し部の締固め，砕石による埋め戻し，埋め戻し部の固化のいずれかの対策を行うことが望ましいとした。
（b） 橋梁の耐震補強
国土交通省では，災害直後から緊急車両の通行を確保すべき緊急輸送道路にある橋梁約５万橋のうち，これまで落橋・倒壊の恐れのある橋梁を中心に耐震補強を進めてきた。しかしながら，依然として阪神淡路大震災クラスの地震が発生した場合，落橋・倒壊の恐れのある橋梁が約２千橋（約４％），損傷の恐れのある橋梁が約１万３千橋（約２６％）存在することから（平成１９年度末見込み），引き続きこれらの橋梁の耐震補強を重点的に進めていくこととしている。
また，新幹線の高架橋柱については，平成１９年度末までに耐震補強を概ね完了した。
（c） 海岸堤防の耐震対策
農林水産省及び国土交通省では，大規模地震の逼迫性を踏まえゼロメートル地帯等で地域中枢機能集積地区を有する海岸を対象とした「海岸耐震対策緊急事業」を平成１９年度に創設し，堤防等の耐震対策を推進している。
（d） 耐震強化岸壁の整備
国土交通省では，大規模地震の逼迫性が指摘されていることを踏まえ，「耐震強化岸壁緊急整備プログラム」（平成１８年度〜平成２２年度）を策定し，耐震強化岸壁の整備を推進している。
（e） 新幹線脱線対策
国土交通省は，平成１６年の新潟県中越地震により上越新幹線が営業中に脱線したことを受け，新幹線を運行しているJR各社等からなる新幹線脱線対策協議会を開催し，脱線防止対策，被害軽減対策，鉄道構造物の耐震対策等について検討を行い，平成１７年３月に協議会において，次のとおり中間的なとりまとめを行った。
<１> 活断層と交差する山岳トンネルや高架橋柱の構造物耐震対策の実施
<２> 地震検知・警報装置の検知点の増設及び更新による脱線防止対策の実施
<３> 仮に列車が脱線した場合においても線路から大きく逸脱することを防止するための施設，車両の両面からの逸脱防止対策の検討及び実施計画の策定
<４> レール締結装置やレール継目部の損傷防止策，脱線防止ガードの構造・設置方法，非常ブレーキの停止距離短縮化，早期地震検知システムの充実についての研究等の実施
このとりまとめを踏まえ，引き続き必要な対策や検討を進めることとしている。
（f） 水産物流通拠点となる漁港の耐震対策
農林水産省では，平成１９年６月に策定された漁港漁場整備長期計画に基づき，地震発生後においても水産物供給の維持を図るとともに地震発生時に漁港で作業する人々の人命や資産の防護を図るため，水産物流通拠点となる漁港において，産地市場前面の陸揚げ用の岸壁の耐震化を促進している。
ｃ 地震防災緊急事業五箇年計画の推進
阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ，地震による災害から国民の生命，身体及び財産を保護するため，平成７年７月に「地震防災対策特別措置法」が施行された。この法律により，都道府県知事は人口，産業の集積等の社会的条件や地勢等の自然的条件等を総合的に勘案して，地震により著しい被害が生じるおそれがある地域について，「地震防災緊急事業五箇年計画」を作成することができることとなった。
また，平成１８年３月に同法が改正され，公立小中学校等の非木造校舎の補強等に関する国の負担割合の嵩上げ措置が５年間延長されるとともに，公立小中学校等の非木造屋内運動場（体育館）の補強に対する国の負担割合の嵩上げ措置が創設された。併せて，都道府県防災会議が都道府県地域防災計画において，被害想定の実施とその被害軽減のための対策の実施に関する目標の設定を推進するとともに，関係地方公共団体は地震・津波に関するハザードマップの作成及び地域住民への周知を推進することとした。
「地震防災緊急事業五箇年計画」は，避難地，避難路，消防用施設，共同溝，地域防災拠点施設等の地震防災上緊急に整備すべき施設等に関する５か年間の計画であり，第１次五箇年計画（平成８−１２年度：全都道府県で作成）では，全体で約１４兆１千億円（対計画比７６％）の事業が実施され，第２次五箇年計画（平成１３−１７年度：全都道府県で作成）では，全体で約１０兆円（対計画比７１％）の事業が実施された（ 附属資料１２ ）。
現在，平成１８年度を初年度とする第３次五箇年計画（平成１８−２２年度：全都道府県で作成）では，全体で約１０兆７千億円の事業計画額を掲げ，地震防災緊急事業の計画的な推進を図っているところである。
ｄ 震災に強いまちづくり
阪神・淡路大震災においては，高速道路や鉄道の高架の倒壊，コンテナ埠頭の崩壊など交通基盤に被害が相次ぐとともに，密集市街地における火災延焼，電気・ガス・水道・通信等ライフラインの被害，公園や緑地などのオープンスペースの不足等，現代の都市が地震に対し脆弱であることが露呈した。
このような脆弱な都市を震災に強い都市へと再生することが急務であり，被災時においてもその機能を維持できるようにするための構造物の耐震化や環状道路・バイパス道路の整備等による避難・緊急輸送活動の支援及び代替経路の選択が可能な交通ネットワークのリダンダンシーの確保，市街地火災の際延焼遮断帯となるとともに避難地や応急活動拠点にも活用可能な公園や広場などのオープンスペースの確保など，地震災害に対し強いまちづくりを推進することが重要である。
このような震災に強いまちは，交通基盤が整い，利便性が高く，空間的なゆとりのある緑豊かで快適なまちでもある。
特に，我が国においては，戦後，都市基盤の整備を伴わないまま人口や産業等の集中による都市化が急速に進展したため，防災上危険な密集市街地が形成されており，２０世紀の負の遺産とも言われている。
このため，「密集市街地における防災街区の整備の促進に関する法律」（平成９年制定，平成１５年，１９年改正）に基づく防災再開発促進地区の指定や，土地区画整理事業，市街地再開発事業，住宅市街地総合整備事業等による面的整備によって，密集市街地の解消に努めているところである。この他，平成９年に都市防災推進事業を（平成１４年度から都市防災総合推進事業へと制度移行），平成１５年に特定防災街区整備地区制度・防災街区整備事業を創設し，避難地・避難路周辺等の建築物の不燃化等により都市の防災対策を総合的に推進している。
また，都市公園事業等により都市公園・緑地等の整備を推進しオープンスペースの確保に努めるとともに，被災時の応急対策活動の迅速化・円滑化を図るため，広域防災拠点や地域防災拠点となる都市公園の整備を推進している。
ｅ 防災拠点施設の整備の推進
大規模災害時において，広域的に連携し，応急対策，復旧・復興活動を迅速・円滑に進めるためには，情報収集や指揮，物資の集配機能等を備えた広域的・中核的施設の整備と地域防災拠点や輸送拠点等とのネットワークの形成が必要である。
こうした背景を踏まえ，稠密な市街地が連たんする大都市圏における防災安全性の向上を図るため，都市再生プロジェクト第一次決定（平成１３年６月）に基づき，東京湾臨海部における基幹的広域防災拠点の整備及び京阪神都市圏における広域防災拠点の適正配置等に関する検討が進められており，また名古屋圏においても広域防災ネットワークの整備・連携に関する検討が進められている（詳細については， ３−１（７）「首都直下地震対策」 ， （８）「近畿圏，中部圏における地震対策」参照 ）。
一方，地域における災害対策活動の拠点となる防災拠点の質的・量的向上を図るため，内閣府において，地方公共団体による優良な防災拠点施設の整備を地域防災拠点施設整備モデル事業により支援し，こうした施設整備の普及を推進している。平成８年度の事業創設以来，平成１９年度までに東京都目黒区など３７か所において施設が完成し，現在，岡山県岡山市等において事業を実施している（表２−３−５）。
また，総務省及び消防庁では，地震等の大規模な災害が発生した場合においても災害対策の拠点となる施設等の安全性を確保し，被害の軽減及び住民の安全を確保できるよう防災機能の向上を図るため，公共施設等耐震化事業において地方債及び地方交付税による措置を講じることにより，公共施設等の耐震化の推進を図るとともに，防災基盤整備事業等により防災拠点施設の整備を促進している。
このほか，阪神・淡路大震災において，港湾が緊急物資の海上輸送や仮設住宅用地など，市民生活の復興に大きな役割を果たしたことにかんがみ，国土交通省においては，港湾において多目的な利用が可能なオープンスペース等に防災拠点を新たに整備することとしている。
また，災害復旧活動の後方支援拠点等となる都市公園の積極的な整備推進を図ることとしているほか，内陸部において河川舟運等を活用した広域避難地，救援活動，資材運搬拠点等のため，道の駅等を活用し，地方公共団体，関係機関等の事業と連携し，総合的に実施することとしている。
更に，消防庁では，産・学・官の三者連携の下，地方公共団体が防災拠点施設の耐震化を進めるうえでの参考として，「防災拠点の耐震化促進資料」を作成し，地方公共団体に配布するとともに，ホームページ（ http://www.fdma.go.jp/neuter/topics/taishin/index-j.html
）に掲載し，防災拠点施設の耐震化を促進している。
ｆ 都市型震災対策
平成１７年７月２３日に発生した千葉県北西部を震源とする地震に対しての政府の対応状況にかんがみ，都市型震災に対する対策を一層推進するため，政府は，都市型震災対策関係省庁局長会議を開催し，震度情報，鉄道運行・道路，エレベーター，建築物の地震対策（天井及び窓ガラスの落下防止対策）等，検討すべき課題及びその対策について検討状況を取りまとめ，関係省庁間で情報共有・連携推進を図った。
第１回会議（同年７月），第２回会議（同年９月。なお，平成１７年３月の福岡県西方沖を震源とする地震及び同年８月の宮城県沖を震源とする地震において明らかになった課題も検討課題として追加。）を経て，平成１８年４月の第３回会議において，それぞれの課題に対する具体的な対策に係る検討結果等について取りまとめた（図２−３−８）。
ｇ 中山間地等の集落散在地域における地震防災対策
平成１６年の新潟県中越地震では，震源付近の強い揺れに伴い主に山間部において土砂災害が多発し，交通の寸断や情報通信の途絶により，旧山古志村をはじめとした６１地区（新潟県調べ）の集落が孤立した。地震発生が夜間であったこともあり，孤立した集落の被害状況の把握に時間がかかるなど，中山間地の集落散在地域における地震災害に特有の問題が顕在化した。
内閣府では，学識経験者等からなる「中山間地等の集落散在地域における地震防災対策に関する検討会」を設置し，中山間地特有の課題（多数の孤立集落の発生，高齢者の避難生活に係る課題等）への対策について検討を行い，平成１７年８月に地震防災対策の提言をとりまとめた。本提言においては，孤立対策として，集落と外部間の多様な通信手段の確保，物資供給・救助活動を適切に実施するための準備，備蓄の整備・拡充等による孤立に強い集落づくり，道路・ライフライン等の寸断への対応，津波に伴う孤立対策等の実施を求めている。また，避難生活に関する対策として，災害時要援護者の避難支援や防犯対策等が必要とされている。今後の課題として，地方公共団体において孤立可能性のある集落の実態のさらなる把握に努めるとともに，本提言を基に，中山間地等の地震防災対策について，具体的な対策を地域防災計画に明記し，推進すべきであるとしている。