災害対応資料集

・200404：2004年（平成16年） 新潟県中越地震・新潟県

【概要】

（１）被害の概要

平成16年10月23日夕刻、中越地方を襲い、最大震度７を記録した新潟県中越地震は、避難者約10万人、住宅損壊約12万棟などの直接被害、風評被害や上越新幹線の不通による観光影響など、大きな経済的影響を及ぼした。山古志村（現長岡市）を中心とした地域では地震により多くの箇所で崩壊や地すべりが発生し、芋川流域では大規模な河道閉塞が発生して東竹沢地区などで人家が水没するなどの被害が生じた。

さらに、震災に引き続き19年振りとなる豪雪に見舞われ、被災地では、約3,000世帯、9,000人を超す被災者が応急仮設住宅での生活を余儀なくされた。

1発生日時

平成16年10月23日　17時56分

2地震の規模

マグニチュード6.8

（出典）新潟県『新潟県中越大震災による被害状況について(第173報)』平成20年９月24日現在。

（出典）新潟県中越大震災記録誌編集委員会編集『中越大震災　前編　-雪が降る前に-』平成18年３月。

○こうした甚大な被害を踏まえ、次のような各種の特例的な措置がなされた。

• 厚生労働省は災害救助法の住宅の応急修理制度について、1対象者の範囲、応急修理の範囲及び手続きについての弾力的な取扱、2応急修理費用の限度額を60万円に引き上げた。
• 被災者生活再建支援法に基づく被災者生活再建支援金支給制度は新潟県全域に適用。
• 新潟県中越地震による災害が特定非常災害として指定され、行政上の権利利益の満了日の延長等の措置や、民事調停法による調停の申立ての手数料を免除する措置が講じられた。また、罹災都市借地借家臨時処理法第25条の２の災害として、滅失した建物の借主等の権利の保護が図られた。
• 激甚災害として指定され公共土木施設災害復旧事業等に関する特別の財政援助、農地等の災害復旧事業等に係る補助の特例措置等、中小企業信用保険法による災害関係保証の特例等が適用された。なお、この災害と台風第23号については特例的な措置として被災地方公共団体からの被害状況の報告を待つことなく、関係各省庁の職員を現地に派遣する等により被害状況が取りまとめられ、激甚災害指定の可否の判断が行われた。
• 運用益で被災者に対してきめ細かい支援を行う3,000億円規模の復興基金の造成について、必要な地方債の許可とその利子支払額に対する交付税措置が行われることとなった。
• そのほか、中山間地という特殊性を考慮した各種の措置がなされた。

（出典）県民生活・環境部震災復興支援課「ヒアリング資料」平成21年２月19日。

【20040401】復旧・復興体制の構築（新潟県）

地震から２週間余りを経過した平成16年11月８日に、災害対策本部の中に復旧・復興本部を設置した。

図　災害対策組織移行イメージ

（出典）災害対策本部『新潟県中越地震復旧・復興本部の設置について』平成16年11月８日。

図　新潟県中越地震復旧・復興本部

（出典）災害対策本部『新潟県中越地震復旧・復興本部の設置について』平成16年11月８日。

（出典）災害対策本部『新潟県中越地震復旧・復興本部の設置について』平成16年11月８日。

・その後、平成17年８月９日に復興計画が成案になったので、復興施策の確実な実施と総合調整を行い、速やかな復旧・復興を図るため、知事を本部長とする「新潟県中越大震災復興本部」が設置され、それに伴い復旧・復興本部は廃止された。復興本部の組織は下図のとおりである。
・復興本部会議の第一回会議は同年10月に開催され、現状報告が行われた。その後、仮設住宅入居者が生活再建の見通しを立てることを最優先課題に取り組みを進め、第二回の開催はそれらに関するめどがつき始めた平成19年４月となった。

図　新潟県中越大震災復興本部

【20040402】復旧・復興計画の策定（新潟県）

○復興ビジョンの策定

• ヒアリングによれば、新潟県では復興計画の策定に次のように取り組んでいる。
• 大規模地震からの復興には、被災者や地域の意向を始め、様々な分野の学識経験者など幅広い意見を集約し、地域全体の復興像を描く必要があった。そのため復興計画の策定にあたって、まず、復興の基本的方向と中越地域のあるべき姿を示す「復興ビジョン」を策定した。
• 復興ビジョンでは、被災地域全体として共有したい夢の像を示し、「創造的復旧」を大きな柱とする復興のコンセプトが提示された。ここで「創造的復旧」とは、「今度の震災のようなことが起これば、旧に復せないものが数多くあるし、旧を捨てて、かつ全く新しく興せないことも数多くある。旧を踏まえつつその上に新たなものを生み出していくこと、これを「創造的復旧」と呼びたい。」とされている。

図　中越地震の復興ビジョンの概要

○復興計画

• ビジョン策定後は、長岡造形大学の平井教授が講師となって市町村への説明会、意見交換が実施された。その後、各市町村は市民ワークショップなどで被災者の意見をくみ上げながら復興計画を作成していった。県は市町村の取り組みをサポートする、というような役割を担った。復興計画作成は、先ず、市町村が策定に取り組み、最終的には８つの市町村が復興計画を作成した。次いで、県はそれらの計画（あるいは骨子）を踏まえて、県の復興計画を作成していった。平成17年８月時点では復興基金事業も生活再建・住宅再建を中心にメニュー化が進み、これらも踏まえて県の「新潟県中越大震災復興計画」（平成17年８月）がまとまった。

図　市町村の復興計画策定スケジュール

（出典）新潟県『市町村における震災復興状況の検証』平成19年７月。

○復興対策の課題と取り組み

• ヒアリングによれば、復興において生じた課題への対応について、新潟県では、次のような取り組みを行ったとのことである。
• まずは市町村が被災者の支援に取り組むが、市町村でできない広域的なこと、専門性のあることについて県が対応し、県でも対応できないことについては、国に要望していった。また、緊急性のあるものから順次、工夫しながら復興基金を有効に活用して事業をそろえていった。
• 新潟県が行った特別立法の要望に対して、国からは補正予算等で阪神・淡路大震災に準じた財政措置のほとんどが構ぜられた。平成17年６月には市町村の復興計画を踏まえ、住宅や生業の再建や生活に密接に関係する道路・農地などの早期復旧などの24項目を要望した（下表）。これらの要望により、例えば小規模住宅地区等改良事業で一戸建ての公営住宅が運用改善で認められた。また、宅地災害、防災集団移転促進事業など、国の制度の改正のきっかけとなったと考えられる。宅地の総合的な防災対策は平成18年に国の新規事業（大規模盛土造成地滑動崩落防止事業）として創設され、その後に発生した中越沖地震における柏崎市の宅地被害からの再建事業にもつながった。
• さらに中越沖地震発災後の被災者生活再建支援法の改正では使途制限や年収要件の撤廃、定額支給等による支給手続きの簡略化など、新潟県が主張してきたものが盛り込まれており、被災者生活再建支援制度の見直しにつながった、という面もあっただろう。

表　新潟県の要望事項一覧（◎は「主要な要望事項」）

（出典）新潟県『新潟県中越大震災　復興計画　事業計画(平成18年度版)』平成18年４月。

・一方、被災地は中山間地域で、復旧段階でも、そのまま元に戻せないものがあり、旧を踏まえつつその上に新たなものを生み出す「創造的復旧」という概念を掲げたが、なかなか理解されなかった。

○復興計画の点検・見直しと第二次計画の策定

• 復興計画は、被災地・被災者ニーズを把握しながらフォローアップするものとされ、平成19年度までは、被災地ニーズの把握を行いながら毎年度点検・見直しが図られた。復興事業については、毎年見直しながら取り組んできたが、インフラの復旧がほぼ完了し、応急仮設住宅入居者が自宅や公営住宅に移り新たな暮らしがスタートしていることから、本格的な復興に向けて、再生段階（震災から概ね６年）に向けた計画の見直しを実施し、平成20年４月には「新潟県中越大震災復興計画（第二次）」が策定された。第二次での大きな変更は「人づくり」という観点が入ったことである。

○新潟県中越大震災復興計画（第二次）の策定は次のように進められた。

• アドバイザーの意見を聞きながら県復興本部で作成。
• 市町村の復興状況については、各市町村に復興計画の項目の検証を依頼。
• 復興の全体状況についてはアドバイザーから意見、提言を聴取。
• その他、新潟大学復興支援センターとの意見交換、副市長との意見交換、などを実施。

図　市町村による検証結果の例（14項目についてこうした検証が行われた）

（出典）新潟県『市町村における震災復興状況の検証』平成19年７月。

○ヒアリングによれば、復興進捗状況の評価については次のような難しさがあるとのことである。

• 復興進捗状況の評価は今後、取り組んでみたい課題であるが、最初の復興計画においてはそうした評価指標の設定などは行っていない。復興の定義がはっきりしない中で、復興指標、達成目標として定量化できるものがなかなかない。例えば住宅再建では、応急仮設住宅の解消など、目に見えるものしか評価できない。
• なお、阪神・淡路大震災で兵庫県が実施したものと同様の復興感に関するアンケートは新潟大学復興支援センターと連携研究で実施している。
• 所得、集落の人口なども指標となるかもしれないが、どのような指標が適切なのかがわからない。中越大震災から５年を迎え、これまでの復興を客観的に評価するため、国内の災害復興研究者による「復興評価・支援会議（仮称）」が設置されるので、県としては、これを外部評価機関と位置づけ、連携し、今後の復興への取組に反映させたい。

【参考文献】

• 1）新潟県『新潟県中越大震災による被害状況について(第173報)』平成20年９月24日現在。
• 2）新潟県中越大震災記録誌編集委員会編集『中越大震災　前編　-雪が降る前に-』平成18年３月。
• 3）災害対策本部『新潟県中越地震復旧・復興本部の設置について』平成16年11月８日。
• 4）県民生活・環境部震災復興支援課「ヒアリング資料」平成21年２月19日。
• 5）新潟県『市町村における震災復興状況の検証』平成19年７月。
• 6）新潟県『新潟県中越大震災　復興計画　事業計画(平成18年度版)』平成18年４月。
• 7）新潟県『復興基金と県・市町村事業の関係について（平成17年１月市町村説明会資料）』。
• 8）新潟県『復興基金の基本的考え方について（平成17年１月市町村説明会資料）』。
• 9）（財）新潟県中越大震災復興基金『復興基金の交付申請状況』平成21年４月１日現在。

【20040403】復興基金の設置（新潟県）

1) 財団法人新潟県中越大震災復興基金

○新潟県中越大震災からの早期復興のための各種取組を補完し、被災者の救済及び自立支援並びに被災地域の総合的な復興対策を安定的かつ機動的に進めることにより、災害により疲弊した被災地域を魅力ある地域に再生させることを目的とする。
○基本財産  50億円(新潟県出資)
○その他　　新潟県貸付金3,000億円
　　　　　　震災復興宝くじ補助金

2) 復興基金事業(メニュー)の考え方
○被災者の生活再建や被災地域の再生を直接の目的として、公的サービスが必要なもののうち、復旧・復興対策として本来行政が行うもの以外で、行政サービスの補完となるものとする。(既存の支援制度によっても、被災者負担が過重で自助努力に限界があり、一定の支援が必要なものを含む。)なお、原則として、被災者個人又は団体自らが実施する復旧・復興対策を、直接支援するものとする。(財団法人新潟県中越大震災復興基金の復興基金事業(メニュー)募集より)

【20040404】復興基金（新潟県）

・新潟県中越地震の復興基金事業においては、阪神・淡路大震災、雲仙の基金事業にはなかった中山間地の復興メニューが生み出された。瓦や材木など県産材を利用した住宅復興に支援するなど、復興と地域振興をつなげた事業などを生み出している。中山間地の復興メニューを生み出し、基金を柔軟に活用した点が新潟県における取り組みのポイントと言える。

○復興基金の設置
・復興基金は平成17年３月に設置された。国の出資はなく、県の起債の許可・承認（3,000億円）がなされた。設立までには、各部局が阪神・淡路大震災、雲仙岳噴火災害などを参考に事業の想定とボリュームを出して取りまとめ、それをもとに総務省と協議をした。基金設置前の総務省の協議の段階では、想定した事業が基金事業として適切かどうか、事業量が適当かどうかなどの協議は行われたようである。

図　復興基金のスキーム

（出典）新潟県『市町村における震災復興状況の検証』平成19年７月。

○基金事業の性格

• ヒアリングによれば、基金事業は次のような性格を持つとのことである。
• 基金事業は、行政施策を補完するものとなっている。したがって、既に自治体で制度化しているもの、もともと行政がやらなくてはいけないものなどは基金事業に馴染まないという仕分けがあり、それらは県又は市町村単独事業となっている。
• 市町村への説明会では、次のような資料により、復興基金と県市町村事業の関係や復興基金の基本的考え方が説明された。

（出典）新潟県『復興基金と県・市町村事業の関係について（平成17年１月市町村説明会資料）。

（出典）新潟県『復興基金の基本的考え方について（平成17年１月市町村説明会資料）』。

○復興基金事業の交付申請状況一覧
上記の考え方を基本として、事業が実施された。

（出典）（財）新潟県中越大震災復興基金『復興基金の交付申請状況』平成21年４月１日現在。

【20040405】災害救助法の応急修理の特例（新潟県）

○対象世帯要件の緩和

• 被災者生活再建支援法と同様の収入・年齢要件を適用。

○手続きの簡素化

• 通常は、市町村と業者が見積もり、契約、実施を行うが、今回は住民と業者が見積もりなどのやりとりを実施し、本格修理分の金額を業者から市町村・県に請求する形で実施された。
• 被災者生活再建支援法及び県独自支援金との関連から、手続きの簡素化が図られた。なお、この手続きは、厚生労働省も加わって作成された。
• 降雪が近いこと、被災者が二度手間とならないように、本格修理と併せて応急修理が実施できるよう措置された。特にこの災害では、余震などで手がつけられなったということもあって、こうした対応が図られた。

図　応急修理の流れ

【20040406】住宅相談キャラバン隊（新潟県）

• 新潟県中越地震では２万棟以上の住宅被害が発生し、各市町村で住宅相談が実施された。
• 新潟県では、(社)新潟県建築士会に委託して、11月６日から同17日までの間、住宅相談キャラバン隊を派遣した。他県も含む建築士、延べ1,877名・日が派遣され、各市町村での窓口相談業務を3,730件、被災者の希望により現地で相談対応する業務を3,681棟に対して実施している。

【20040407】地元産材木による住宅再建支援（新潟県）

○新潟県では、住宅再建支援の一環として、住宅再建に必要な越後杉(新潟県産スギ)を購入する経費を補助することとした。

○事業名:越後杉で家づくり復興支援事業

○支援額:越後杉購入経費の1/2以内で、上限100万円

○支援を受けるための条件

• 中越大震災における災害救助法の適用地域で、一部損壊、半壊、大規模半壊、全壊のいずれかの「り災証明書」を有する被災者の居住に供する再建であること。
• 再建される住宅の床及び壁の構造材には、越後杉のうち、「にいがたスギブランド材」が８割以上使用されること。
• なお、申請には「にいがたスギブランド材証明書」と越後杉を購入したことがわかる「納材証明書」が必要。

【20040408】「特定非常災害」の指定による被害者の権利権益の保護等（国）

○平成16年新潟県中越地震においては、死亡・負傷者等の人的被害、住家被害の程度が甚大であったことに加え、避難者数が最大で103,178人(10月26日)に及び、その後も、余震が続いたことなどから、「特定非常災害」に指定された。

○まず、11月17日に「平成16年新潟県中越地震による災害についての特定非常災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令」が交付され、次の措置が実施されることとなった。

1)行政上の権利利益の満了日の延長(運転免許証の有効期限の延長等)
2)期限内に履行されなかった行政上の義務の履行の免責(薬局休廃止等の届出等）
3)法人の破産宣告の留保

○さらに翌年４月には、被災地において、借地借家関係その他民事上の法律関係に著しい混乱が生じ、今後、法的紛争がより顕著化することが見込まれるとして、民事調停の手数料免除が適用されることとなった。

【20040409】義援金の配分（新潟県）

1)第一回配分計画

2)第二回配分計画

○被災の実態や支援ニーズ、それに対する他の支援策や復興施策等の具体的内容を的確に把握・反映し得るのは市町村であるとして、「配分対象メニュー例」を示しつつ、次のような市町村への配分が実施された。

• 全県一律の配分基準を策定せず、被災市町村に対し当配分委員会が一定の基準の下に枠配分する。
• 第1回配分計画に基づく各市町村の住家被害への配分実績総額によって按分計算した金額を配分する。配分を受けた市町村は、その配分金の範囲内で、地域の実情に即した配分計画(対象被害、配分単価、配分総額、配分時期、配分方法)を個別に定め、被災者に迅速に配分する。

○「新潟県中越大震災義援金」の配分計画策定における留意事項

• 義援金の取扱いに当たっては、義援金の性格を踏まえ、また、寄託者のみならず国や義援金受付団体等の関係機関が多大な関心を寄せている点を認識し、下記に十分留意の上、取り扱うものとする。

1.義援金の性格
義援金は、被災された方々に対する「お見舞い」として受け入れていること

• ア　配分対象者は、中越大震災により住家等の生活基盤や心身の健康に被害を受け、支援が必要な方々であること
• イ　見舞金であるため、被災者に対し、義援金の使途を問うものではないこと
• (*)配分対象者を住家被害のあった世帯とか一人暮らしの高齢者に限定することは構わないが、使途を確認する必要はないこと。
• ウ　義援金は、被災者に届けられるものであり、行政の行う復興事業等に用いられることは原則としてないこと
• (*)行政の行う復興事業等とは、ライフラインの復旧や仮設住宅の設置等を示す。
• (*)原則とは、行政の行う事業に当たるかどうか明確には線引きが難しいものも想定されるるため原則という表現を使用しているが、安易に拡大解釈すべきではないこと。

2.義援金の適正な取扱い
義援金は、「公平性」、「迅速性」、「透明性」といった義援金の三原則を確保した取扱いをする必要があること

• (1)公平性:被災者に被害の程度に応じて等しく配られること
• (*)明確な理由なく配分対象者毎に配分単価が異なるようなことはないこと等。
• (2)迅速性:できるだけ早く配ること
• (*)一対象者の把握や配分に膨大な手間を要しないことを含む。
• (3)透明性:寄託者の意思を生かし、かつ適正に届けられること
• (*)義援金受付状況、配分基準、配分状況についての情報を公開することを含む。

【20040410】被災地を支援する市民活動への助成（長岡市等）

○被災地を支援する市民活動への助成

○対象活動:台風23号または新潟県中越地震の被害を受けた地域(災害救助法適用地域)で市民団体が自ら企画・提案、実施する活動で、以下のもの。

• A:被災地におけるボランティア活動をコーディネートする活動。
• B:被災地における市民活動のニーズを把握し、発信・提案する活動。
• C:阪神・淡路大震災の教訓を活かし、被災地における市民生活の課題を具体的に解決する活動(義援金、生活物資の募集、送付活動を除く)。

○助成金額

• 助成対象経費の合計額の範囲内で50万円を限度

○助成実績:26件

【20040411】防災集団移転に関する特例の実施（国）

○新潟県中越地震では、被害が集落の規模の小さい中山間地域でも多く発生したことから、防災のための集団移転促進事業について、地方公共団体が整備する移転先の住宅団地の規模要件が緩和された。

○根拠
・防災のための集団移転促進事業に係る国の財政上の特別措置等に関する法律施行令の一部を改正する政令

○特例処置

【20040412】一般国道の直轄権限代行による災害復旧事業（国）

○国土交通省は、新潟県知事からの要請をうけ、大規模に被災した国道291号の災害復旧について、道路法第13条第３項の規定に基づき、国が直轄事業として災害復旧事業を実施することとした。

○道路法第13条第３項では、「国土交通大臣は、工事が高度の技術を要する場合、高度の機械力を使用して実施することが適当であると認める場合又は都道府県の区域の境界に係る場合においては、都道府県に代わつて自ら指定区間外の国道の災害復旧に関する工事を行うことができる。」とされており、これを適用したものである。過去にも、羽越水害(昭和42年８月28日)などで実施された例がある。