１　誰にでも起こりうる災害被害の脅威

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第１部　災害の状況と対策

序章　災害から命と暮らしを守る　〜足元から始める国民運動の継続〜

１　誰にでも起こりうる災害被害の脅威

　昨年は，福岡，東京及びその周辺，仙台といった大都市を中心に地震が発生し，公共交通をはじめ一部都市機能に障害が生じるなど，中規模の地震に対しても各種の課題が浮き彫りになった。これらの課題は，来るべきマグニチュード７〜８クラスの大規模地震への備えのための教訓としなければならない。
　また，昨年９月には，台風第14号により，宮崎県など九州を中心に洪水被害等が発生した。台風来襲の時期が，アメリカ合衆国でのハリケーン・カトリーナ災害の直後でもあり，政府においては，上陸前から，国民や防災関係機関等に対し備えの強化を呼びかけるなどの事前の対応に努めた。また，一部地方公共団体では，一昨年の度重なる風水害の教訓から迅速な避難のための新たな対応として検討されてきた「避難準備情報」を活用した対応が図られた。

平成17年以降の自然災害の状況　図表１

　さらに，昨年から今年にかけての冬季は，日本海側を中心に記録的な豪雪となり，雪下ろしの際などの死者が151名にのぼり戦後３番目の多さとなるなど，人的被害が拡大し，また，交通の障害など長期にわたり暮らしに支障が生じた（「平成18年豪雪」と命名）。
　改めて，我が国では世界有数の多種多様な災害との共生が不可避であることを思い知らされる。昨年の防災白書では，災害被害を軽減する国民運動の展開を呼びかけたが，災害から命と暮らしを守るために，政府として，安全・安心な国づくりを進めるとともに，国民各界各層の幅広い参加と協力を呼びかけ，一人一人が災害を我がことと認識しながら，足元を見つめ直し，身近にできることから実践する国民運動の継続をさらに呼びかけていく必要がある。
１−１　様々な様相を呈する災害被害から身の回りの災害リスクを学ぶ
（１）突発的に襲う大地震被害の脅威
　災害の中でもとりわけ日頃からの十分な備えが求められるのは，いつどこでも予告なく突発的に起こりうる大地震である。その備えに当たっては，近年の地震被害の実態を十分に認識し，そうした脅威が，誰にでも降りかかりうることを自覚することが重要である。
　
　（福岡県西方沖を震源とする地震の被害の様相）
　昨年３月の福岡県西方沖を震源とする地震（マグニチュード7.0，最大震度６弱）では，玄界島で住宅等の甚大な被害が発生し，多くの被災者が現在も仮設住宅での生活を余儀なくされており，地元地方公共団体と国が連携した復旧・復興を進めているが，市中心部でも，窓ガラスの落下が大きな問題となった。週末のオフィス街であったことも幸いし，大きな被害には至らなかったが，平日の昼間であれば被害が拡大していたことは容易に想像される。
　このビルは，地震による窓ガラスの落下防止対策に関する現行の基準が導入された昭和53年以前に建築されたものであった。国土交通省が昭和53年以前の建築物について調査した結果，全国35,880棟中，約1,300棟（約４％）の建築物に窓ガラスの落下の危険性があることが判明し，関係機関にその対策を呼びかけたところ，本年３月現在で改修済みの建築物が約500棟（約４割），改修予定が約100棟（約１割）となった。残りの約700棟については，今も地震の際に人命を脅かすおそれがあることから，ガラスにフィルムを貼る，網入りガラスや合わせガラスに交換するなどの落下防止対策が求められる。

窓ガラスの安全対策

　
　（千葉県北西部を震源とする地震の被害の様相）
　また，昨年７月，約13年ぶりに東京都区部で震度５以上を観測した千葉県北西部を震源とする地震（マグニチュード6.0，最大震度５強）では，鉄道の長時間にわたる停止，エレベーターでの閉じ込めなどが市民生活への大きな障害，脅威となった。
　鉄道については，安全確認のため，ＪＲ東日本の在来線で全線開通までに約７時間，地下鉄で約４時間がかかり，週末の人出が多いところでは乗客の輸送障害情報の提供のあり方に課題が見られた。
　また，エレベーターについては，大手５社（エレベーター総数の約９割を保守管理）に関し，埼玉，千葉，東京，神奈川の約64,000台（１都３県全体の約３割）が運転休止（ほぼ全てが地震時管制運転装置の作動による）したが，このうち78件でエレベーター内での閉じ込めが発生した。閉じ込めからの救出時間は，平均で通報を受けてから約50分弱であったが，最長のところでは180分にも及んだ。
　首都直下地震ではマグニチュード７クラス，最大震度７に及ぶ揺れが想定されるため，こうした市民生活への支障がさらに深刻な状況となり，人命にも関わる問題となりうる。

エレベーター閉じ込め対策

　（宮城県沖を震源とする地震の被害の様相）
　昨年８月の宮城県沖を震源とする地震（マグニチュード7.2，最大震度６弱）が襲った宮城県及びその周辺は，約40年間隔で発生している規模のより大きな宮城県沖地震の被害が想定される地域であり，平成15年にも５月（マグニチュード7.1，最大震度６弱）と７月（マグニチュード6.4，最大震度６強）の２度にわたり大きな地震を経験していることもあり，また，震災対策の進展から，昭和53年６月の宮城県沖地震（マグニチュード7.4，最大震度５）の時ほどの甚大な被害は生じなかった。
　しかしながら，仙台市内の屋内温水プールの天井が落下し，26人が重軽傷を負った。同施設は昨年７月にオープンしたばかりの施設であったにもかかわらず落下事故が発生した。このため，国土交通省では，同様の大規模空間を持つ建築物の天井の状況を緊急に調査し，全国の約5,000件で地震による同様の落下事故のおそれがあることが判明した。

（都市型震災対策の推進）
　これらの地震では幸いにして人的被害は最小限に抑えられたが，政府では，各種被害の教訓を踏まえ，都市型震災対策関係省庁局長会議を設置し，震度情報の迅速・確実な伝達，鉄道の運転再開までの時間短縮や輸送障害発生時の乗客等への情報提供，エレベーターの閉じ込め防止対策や早期復旧，天井や窓ガラスの落下防止対策等の課題解決に向けた関係省庁による取組を進め，本年４月に検討結果をとりまとめた。

都市型震災対策関係省庁局長会議検討結果の概要

　（中山間地等の集落散在地域の孤立集落対策等の推進）
　平成16年10月の新潟県中越地震（マグニチュード6.8，最大震度７）では，唯一の生活道路が寸断され，また，通信の輻輳（ふくそう）により電話がつながりにくい状態が続き，多くの集落，世帯が孤立状態となった。こうした集落孤立の問題は，我が国の国土面積の約７割，人口の約１割を占める中山間地等の集落散在地域に共通する課題であり，そうした地域の過疎化，高齢化が進む中にあって，対策が急がれる課題である。
　これに対し，内閣府では，有識者からなる検討会による検討を行い，昨年８月に提言をまとめた。その中では，新潟県中越地震時のような孤立可能性のある集落は全国で約17,000を数える。
　この中には，北海道から福島県の太平洋沿岸において，日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に伴う津波により孤立する可能性がある漁業集落約270も含まれるなど，我が国では，津波災害のリスクも非常に大きなものがある。
　これら孤立のリスクを抱える地域では，衛星携帯電話の整備が約２％，ヘリコプターの駐機スペースを有しているのが約17％，水・食糧等の備蓄が十分である所が約５％，集落内の避難施設の耐震性が確保されている地域が約15％と，孤立への備えが不十分であることを明らかにし，孤立集落対策等の具体的な対策事項を整理した。
　今後，地方の実情に応じ，地方公共団体において，情報通信手段の確保や救助・救援体制の整備，自立のための備蓄等の具体的な対策を計画的に進めていく必要がある。

中山間地等の集落散在地域における地震防災対策に関する検討会提言概要

（迫り来る巨大地震の脅威）
　こうした地震被害の経験をもとに，迫り来る巨大地震の脅威に対する備えを，時を待たず着実に進めなければならない。中央防災会議では，近い将来に起こりうる大規模地震である，東海地震，東南海・南海地震，日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震及び首都直下地震について，想定される被害の実態を明らかにした。数値算定のための一定の条件下での想定という限界はあるものの，阪神・淡路大震災に匹敵する，あるいは大きく凌駕する被害の発生が予想される。

想定される大規模地震の被害と対策

　この被害想定を踏まえ，昨年３月の東海地震及び東南海・南海地震の地震防災戦略に続き，本年４月に首都直下地震の地震防災戦略を策定し，今後10年間での人的被害の半減等の戦略目標を掲げ，住宅の耐震化等の対策の「選択と集中」により，より効果的，効率的な対策の実施に努めることとしている。

首都直下地震の地震防災戦略の概要

　また，各地震の対策の総合的なマスタープランとして策定した対策大綱に基づき，発災時等の政府，関係地方公共団体等による応急対策のガイドラインとなる活動要領を整備・充実してきている。さらに，日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震についても，昨年９月の関連法律の施行に伴い，防災対策推進地域の指定（H18.２，H18.４再指定），対策大綱の策定（H18.２）などの対策を進めており，今後，地震防災戦略や活動要領を策定することとしている。

東南海・南海地震応急対策活動要領の概要

日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震防災対策大綱の概要

　（地域の地震防災対策の戦略的な推進）
　さらに，全国で相次ぐ地震の発生を受け，平成18年３月に地震防災対策特別措置法が改正され，新たに，都道府県防災会議が都道府県地域防災計画において，被害想定の実施とその被害軽減のための対策の実施に関する目標の設定を推進するとともに，関係地方公共団体は地震・津波に関するハザードマップの作成及び地域住民への周知を推進することとした。これに基づき，各地域の戦略的な地震防災対策をより一層推進する必要がある。

地震防災対策特別措置法の改正の概要

　（誰もが犠牲者となりうるという自覚に根ざした減災行動の実践）
　大規模地震による被害を軽減するためには，これら行政による対応の充実・強化のみならず，想定される被害が単なる数字として捉えられることなく，誰もが自宅や学校，職場，外出先などで犠牲者となりうるという個人レベルの自覚が高められ，備えのための具体的な行動が実践されなければならない。そのため，政府としても，これら被害の想定をより分かりやすく，自らの命と暮らしに直面するリスクであることを伝えるための取組を進める必要がある。
　同時に，この想定される被害を極力減らしていくための努力が何にもまして急がれる課題である。生活の礎である住まいや職場，学校などの安全は確保されているのか，避難所となる施設がそもそも倒壊したらどうなるのか，関東大震災時の風速15m/sのような強風が吹いていたら大規模火災につながるのではないか，首都東京をはじめ大都市地域での大量の避難者，帰宅困難者はどう対応すればよいのか，超高層ビルや石油タンク等における長周期地震動の影響はどう解明されているのか，平成16年末のインド洋での大津波のような災害にどう立ち向かうのか。こうした国民の不安に答え，巨大地震に対する脆弱性をできうる限り軽減し，想定される被害を減少させるという社会共通の目標に向かって，政府をはじめ，地方公共団体や民間部門，地域コミュニティ，国民の一人一人まで，あらゆる主体が，連携を深め，取り組んでいかなければならない。
（２）じわりと迫る豪雪被害の脅威
　（平成18年豪雪）
　全国を上回るペースでの高齢化，過疎化が進んでいる豪雪地帯等を襲った昨年から今年にかけての冬季の豪雪は，気象庁により「平成18年豪雪」と命名された。昨年12月の上旬以降，冬型の気圧配置が断続的に現れ，例年より早い時期から大量の降雪・積雪となり，山陰から東北にかけての日本海側で20年ぶりの豪雪となった。気象庁が積雪を観測している339地点のうち23地点で，年間の最深積雪の記録を更新した。
　この長期間に及ぶ豪雪により，北海道・東北地方や，新潟県中越地震の被災地を含む信越，北陸地方の山間部などを中心に被害が発生し，151名の方々が犠牲となった。これは，昭和38年１月豪雪による死者・行方不明者231名，昭和55年12月から昭和56年３月の大雪による死者・行方不明者152名に次いで戦後３番目の被害となった。
　今回の人的被害のうち，屋根の雪下ろしなど除雪作業中の死者が112名と約４分の３を占め，そのうちの約７割に当たる75名が65歳以上の高齢者であった。高齢者の犠牲は全体の約３分の２に当たる98名にのぼり，豪雪地帯等の高齢化が被害の拡大にも反映している。長年雪国の暮らしに慣れた方でも，１人で雪下ろしなどの除雪作業をしていると，命を落としてしまうケースが増えている。

平成18年豪雪における高齢者被害

　政府では，豪雪による人命被害の拡大防止を第一義に，関係省庁が連携した対策を講じた。昨年末の12月28日には，寒波・雪害対策に関する政府・与党会合を開催するとともに，寒波・雪害に関する関係省庁連絡会議により総合的な「寒波・雪害対策」をとりまとめた。また，防災担当大臣（１月７日，新潟県）や国土交通大臣（１月８日，福井県）による現地視察，雪害関係省庁合同現地調査（１月13日秋田県，１月16日長野県及び新潟県）を実施するとともに，合計５回にわたり大雪に対する災害関係省庁連絡会議を開催するなど，被害状況や各省庁の対応状況についての情報を共有し，必要な対応を確認した。
　また，被災地域の住民や地方公共団体の負担を軽減するため，種々の措置を講じた。新潟県及び長野県の２県19市町村では，災害救助法が適用され，住宅の除雪，雪下ろしなどの救助活動が行われた。また，北海道，秋田県，新潟県，群馬県，長野県及び福島県の６道県知事からの要請に基づき，自衛隊の災害派遣が行われ，緊急車両の通行確保のための除排雪，孤立予想世帯や高齢者世帯の除排雪などが行われた。また，豪雪により多大な被害を受けた地方公共団体に対し，高齢者世帯等の雪下ろし等の費用を支援するため，豪雪対策としては初めて，通常３月に交付すべき特別交付税の一部を２月９日に繰り上げて交付し，３月に交付決定した分も含め，除排雪対策としては過去最高となる608億円を措置したほか，地方公共団体への道路の除雪費補助について，過去最高となる，道府県管理道路に対し合わせて事業費328億円，市町村道に対し合わせて事業費195億円の緊急措置及び追加措置を実施した。

防災担当大臣による現地視察, 自衛隊による支援

　（豪雪地帯における安全安心な地域づくり）
　こうした応急措置とともに，国土交通省では，ハード面，ソフト面にわたる豪雪対策について，従来の対策の再点検と，特に高齢者の安全安心対策等をはじめ今後充実・強化すべき分野を重点的に検討し，豪雪地帯における安全安心な地域づくりを推進することとしている。
　全国の面積の半分，人口の16％を占める豪雪地帯等の人々の命と暮らしを守るためには，高齢化，過疎化の趨勢の中で，地域コミュニティの防災力が徐々に減退し，20年ぶりの記録的な豪雪に立ち向かう備えが失われていたことへの教訓を踏まえ，改めて，地域の助け合いの活動を進める忍耐強い取組もあわせて求められる。
（３）集中豪雨や台風による新たな洪水被害の脅威
　（集中豪雨や台風による被害の様相）
　近年，風水害により，各地で被害が発生している。そうした犠牲の中には，情報伝達の遅れとともに，台風や大雨では死なないという防災意識の希薄化が指摘されている。大雨，洪水などの警報が出されている中で，自らの危険を顧みず田畑の見回りに行って命を失うと行った事例も見られる。
　あわせて，長期的な趨勢として，全国的に豪雨の回数が増加傾向にあり，平成12年の東海豪雨，平成15年の九州北部を中心とした梅雨前線豪雨，平成16年の新潟や福井等での梅雨前線豪雨などでの大きな洪水被害も続いている。昨年９月には，東京の神田川流域において最大時間雨量が112mmの非常に激しい降雨があり，杉並区や中野区において床上・床下あわせて約3,500棟を超える浸水被害が発生した。
　また，平成16年には，近畿，四国地方を中心に全国で死者・行方不明者が98名にのぼった台風第23号をはじめ観測史上最多となる10個の台風が上陸したことは記憶に新しい上に，昨年の台風第14号では，九州地方を中心に総雨量1,000mmを超える大規模な降雨による浸水被害，土砂災害が発生した。

平成17年台風第号時の政府の対応と被害の様子（宮崎県）

　（大規模な水害発生を前提とした避難・救援体制等の必要性）
　こうした状況を踏まえ，これまでの洪水氾濫や土砂災害そのものを発生させない対策に加え，氾濫等が発生した場合でも，被害を最小化する対策をさらに展開することとしている。すでに国土交通省では，被害最小化のためのソフト対策として，関係市町村による洪水ハザードマップの整備促進等を通じ洪水危険地域に暮らすリスクを地域住民に周知するなどの取組を進めているところであるが，さらに，政府として，大規模な水害の発生を前提とした迅速かつ確実な避難・救援の実現などについて総合的な検討を行う必要がある。
（４）長期にわたる火山噴火被害の脅威
　（三宅島噴火災害）
　三宅島では，昨年２月，約４年半に及ぶ避難指示が解除され，長期の避難生活からの帰島が実現した。人口は噴火前の1,957世帯3,845人が，本年４月１日現在では1,679世帯2,832人と，４分の３となっているが，三宅島の人々は，復旧・復興に向けた歩みを着実に進めている。
　約４年の長きにわたる避難生活にあっては，村の住民が団結しながら支え合い，政府においても関係地方公共団体と連携しつつ様々な支援を行ってきたが，さらに，帰島後の住民の生活再建等を支援するため，高濃度の火山ガスに対する安全確保，交通基盤や生業基盤，学校や高齢者介護支援センター等の文教・福祉施設等についての様々な対策が講じられている。こうした長期にわたる被害の状況は，全国の活火山の周辺地域の住民等への教訓として活かされなければならない。

三宅島への帰島

　（火山と共生する安全なまちづくり）
　活火山周辺の各地域で火山ハザードマップの整備が進められているが，地域のリスクを認識し，噴火等の災害発生の際の迅速な避難はもとより，長期的な避難生活の可能性を考慮した居住環境の確保等の対策や，そうしたリスクの軽減も視野に入れた火山と共生する安全なまちづくりに取り組む必要がある。政府では，関係地方公共団体と協力し，本年２月に「富士山火山広域防災対策基本方針」を策定したが，今後，各地域においても同様の取組を推進していくこととしている。

富士山火山広域防災対策基本方針の概要

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