特集2 水害時における避難・応急対策の今後の在り方について
1.はじめに
近年、短時間強雨の年間発生回数に明瞭な増加傾向が現れているとともに、大河川の氾濫も相次いでいる。特に、関東・東北豪雨災害による鬼怒川の堤防決壊では、氾濫流が決壊地点から10㎞以上も市街地を流下し、常総市役所を含む市域の大半が浸水した。地球温暖化に伴う気候変動の影響により、今後さらに大雨や短時間豪雨の発生頻度、大雨による降雨量が増大することが予想されており、極めて大規模な水害が発生する懸念が高まっている。
このような事態を踏まえ、政府は、関東・東北豪雨災害による被害を教訓として水害対策を検討するため、中央防災会議の防災対策実行会議の下に、「水害時の避難・応急対策検討ワーキンググループ」を設置した。
2.今後の避難・応急対策への提言
関東・東北豪雨災害では依然として多くの課題が生じたことから、水害時の避難・応急対策検討ワーキンググループでは、以下の7つの事項を論点として、避難から生活再建に至るまでの制度を十分に活用できるようにするための対策及びそのために必要な事前準備について総合的に検討を行ったので、その内容を紹介する。
（1）水害に強い地域づくり
関東・東北豪雨災害のような水害は、日本中どこでも起こりうるものであり、住民の生命・財産を守るためには、住民自身が水害に強い地域をつくっていくという自覚をもって平時から取り組まなければならない。
関東・東北豪雨災害において、従前の自助・共助の取組が存続していた地域では、住民や自主防災組織がお互いに声を掛け合って避難しているという事例もあった一方で、大きな被害を受けた常総市においては、ハザードマップを認知している住民の割合が非常に低く、水害への備えが不十分であった。また、関東・東北豪雨災害における常総市の浸水した地域には、商工業を中心として産業が集積していた。
これらを踏まえ、水害のおそれのある地域に居住する住民は、水害の特性を理解し、水害からの避難や被害軽減に対する意識を高め、事前準備をしっかりとしておくとともに、行政と住民との平時からのコミュニケーションにより、地域の避難タイムラインを地域でつくるといった、自助・共助の取組を推進する必要がある。また、今後ますます水害リスクが増加する傾向にあることを考えると、住宅等の復旧に十分な補償額を受け取れない被災者を一人でも少なくするよう、国は水害保険・共済への加入促進を進めるべきである。更に、被災後、住民が避難所から自宅に戻り、元通りの生活を再建するには、地域の働く場所や商店等が復旧していることが必要である。被災しても復旧が早期に進むよう、都市の重要機能を水害リスクの低い地区に誘導する等、水害に強いまちづくりに地域全体で事前に取り組むことも重要である。
（2）実効性のある避難計画の策定
避難勧告等の発令タイミングや発令対象区域、避難先が事前に計画されていないと、住民にとって余裕をもって避難の準備をすることができなくなり、避難行動の遅れに繋がるおそれがある。
関東・東北豪雨災害では被災市町村の多くが、避難勧告等の具体的な発令基準や病院等の要配慮者利用施設における避難確保計画・BCPが策定されていなかった。また、住民に対するハザードマップの広報が十分ではなく、地域住民に水害リスクを十分に周知できていなかった。
そのため、避難勧告等の発令タイミングや区域をあらかじめ設定し、住民に周知しておくことを徹底するとともに、自市町村で避難場所を確保できない場合や、避難経路等に鑑みて自市町村内の避難場所への避難が危険と想定される場合には、近隣の市町村と協力・連携し、自市町村内の避難にとらわれない広域的な避難を事前に検討しておくことが必要である。その際、国土交通省においてとりまとめられた「水防災意識社会 再構築ビジョン」に基づき現在設置を進めている河川管理者、都道府県、市町村等からなる協議会等を活用することも考えられる。併せて、指定緊急避難場所の指定を早期に進め、想定する水害に対する避難者数を収容できる箇所を周辺市町村とも協力しながら確保することが必要である。また、ハザードマップについては、住んでいる地域で想定される被害の状況について、わかりやすい表現方法で住民に対して事前に周知しておく必要がある。今後は、国がハザードマップへの標準的な表示方法について再検討するとともに、市町村においても、早期の立退き避難が必要な区域の表示等、各地域における水害特性を十分に分析した上で表示方法を工夫すべきである。更に、救助する側であるDMAT隊員や消防・警察・自衛隊等の救助部隊といえども、要配慮者の救助は困難を伴うことから、要配慮者利用施設については、避難確保計画やBCPの策定、避難訓練、施設の浸水対策等を積極的に推進することが必要である。被災後の地域における医療サービス等の低下を防ぐため、地域全体で取り組むべきである。
（3）適切な避難行動を促す情報伝達
避難計画等を事前に策定していたとしても、避難勧告等の情報が確実に伝達されないと、その効果は大きく減じられることになる。
関東・東北豪雨災害では屋内安全確保という避難手段を事前に十分に周知できていない市町村においては、指定緊急避難場所の開設が避難勧告発令の前提条件となってしまっていた。また、被災市町村で配信作業に充てる職員を確保できなかったり、情報通信機器の習熟不足で十分に使いこなせていないなど、防災情報が十分に伝達されていなかった。更に、河川氾濫の危機感を市が十分に認識できておらず、河川管理者と市との間のコミュニケーションには改善の余地があった。
これらを踏まえ、例え指定緊急避難場所が未開設であったとしても、災害が切迫した状況であれば、近隣の堅牢で高所に移動できる建物への「緊急的な退避」や、自宅等の建物内に留まる「屋内安全確保」といった適切な避難行動を住民がとれるようにすべきである。また、各伝達手段の特性を理解し、地域特性や発信の負担も考慮して、多様な伝達手段を適切に組み合わせるべきである。更に、災害対応の状況や考えられる避難行動等について、災害のおそれがなくなるまで、住民に対してわかりやすく細やかに状況を伝達するとともに、平時から市町村と河川管理者、報道機関が「顔の見える関係」を構築し信頼感を醸成するべきである。
（4）行政の防災力向上
水害は全国各地で毎年発生しているが、多くの市町村にとっては被災するのが数十年ぶりといったことも珍しくない。
多くの市町村は経験やノウハウが十分には蓄積されておらず、災害対応に混乱を来しているという実態が見受けられた。また、関東・東北豪雨災害では水害に対する業務継続計画が策定されておらず、非常用電源の確保や災害時に通じる通信手段の確保、職員の安全確保対策等が不十分であった。
そのため、市町村長・防災担当職員の研修にあたっては、関係府省庁が連携し、防災スペシャリスト養成研修等の関係省庁が実施する研修内容の充実を図るべきである。また、氾濫が発生した場合にも被害を軽減するハード対策を進めるとともに、水害にも対応した業務継続計画を策定し、その実効性の確保を徹底すべきである。
（5）被災市町村の災害対応支援
市町村の防災力を高めたとしても、ひとたび大きな水害が発生すると、災害対応には大きな混乱が生じてしまうおそれがある。
関東・東北豪雨災害では職員を招集した段階では既に道路が冠水しており、幹部職員の半数が庁舎までたどりつけないなど、計画通りに体制の充実をはかることができなかった。また、関東・東北豪雨災害では応援派遣者の調整が被災市町村のみでは十分できず、最大限に活用することができなかった。
これらを踏まえ、被災経験のない市町村であっても迅速かつ的確な災害対応を実施できるよう、平時の備えから災害対応の初動、応急対策、復旧に至るまでの間、市町村がとるべき災害対応のポイント等を示した「市町村のための水害対応の手引き（仮称）」を国が作成すべきである。また、今後は全国の参考事例を周知することにより、応援・受援体制の構築を促進するとともに、災害時に被災地に駆け付ける応援派遣者を円滑に調整できる仕組みを検討する必要がある。
（6）被災生活の環境整備
被災した後は、それまでの普通の生活が一変する。被災者によっては避難所での生活を余儀なくされたり、医療サービスが受けにくくなる場合もある。
関東・東北豪雨災害では被災者の健康の維持、要配慮者への対応などの面で、避難所の生活環境の確保が十分ではなかった。また、関東・東北豪雨災害では平成27年7月に発足した茨城県の災害医療コーディネーターにより、被災地外の多くの専門分野の医療従事者の活動を調整できたが、超急性期に活躍する医療チーム間の情報共有については不十分な面があった。更に、被災地において発生した空き巣等の窃盗や、大量に発生した災害廃棄物の処理は被災市町村の大きな負担となった。
これらを踏まえ、避難者の生活環境を確保するため、市町村は避難所運営マニュアルの作成や、避難所運営訓練などを通じて、周知・啓発すべきである。また、医療サービスを確保するため、被災市町村を管内に含む都道府県は、可能な限り多くの専門分野の医療サービス支援者の派遣を調整する必要がある。更に、災害時の防犯対策を徹底するため、警察は災害時の防犯対策の徹底を図るとともに、平時から警察及び市町村はその意識啓発に努めるべきである。大量に発生する災害廃棄物の処理については、平時から水害によって発生する廃棄物の量を推計し、災害廃棄物の適正かつ円滑・迅速な処理のための方法や必要な仮置場や分別場所の候補地などをとりまとめた災害廃棄物処理計画を策定しておくことが必要である。
（7）ボランティアの連携・協働
関東・東北豪雨災害においても、多数のボランティアが各地から駆けつけ多くの役割を果たした。
災害対策基本法や防災基本計画においては、国及び地方公共団体は「ボランティアとの連携」についての記載がなされているものの、関東・東北豪雨災害において、行政の担当者とボランティアとの連携には改善の余地が見られた。また、多様な被災者ニーズに対し、ボランティア支援を十分に活用しきれておらず、専門的な知識やノウハウを有するNPO等のボランティア団体を活用する余地があった。
そのため、行政・災害ボランティアセンター、ボランティア団体等が互いに連携・情報共有する場を設け、災害ボランティアのノウハウや専門知識を活用した支援などをより一層推進するとともに、ボランティアの円滑な受入体制の確保と継続的な支援を受けられる方策をとるべきである。
3.おわりに
水害が発生したとしても、その被害を最小化し、少しでも早く被災者の生活再建を図るためには、自助主体、共助主体、公助主体が協力し、ワーキンググループの報告を実行に移していくことが望ましい。
なお、この報告は、水害にとどまらずほかの災害においてもあてはまるものがほとんどであることから、この報告が国全体の防災力をより一層向上させ、災害に対して強くしなやかな国土・地域・経済社会の構築に活用されることを期待している。