4−3 地震に強い国土の形成



4−3 地震に強い国土の形成


 従来,我が国の震災対策は災害対策基本法に基づく防災基本計画等を中心として推進してきたが,平成7年1月に発生し,死者6,400余名,負傷者43,700余名に上る戦後最大の惨事となった阪神・淡路大震災は,わが国の震災対策を推進していく上で大きな課題を残した。
 阪神・淡路大震災において大量の犠牲者を出す最大の要因となったのは,全死者数の8割以上を占める,昭和55年以前に建築されたいわゆる既存不適格住宅の倒壊による圧死等であり,さらに,住宅密集市街地等において建物の倒壊に加えて発生した火災によって,より多くの犠牲者を出すこととなった (図2−4−3)
 また,地震発生直後における情報集約が不十分で,死者数や建物倒壊数等の被害規模の把握に時間を要したために初動対応が遅れたこと,交通施設の損壊や道路交通の集中が原因となって発生した極度の渋滞により,交通避難・救急救命・消火・緊急輸送等の応急活動に著しい支障をきたしたことのほか,物資提供,医療活動,ボランティア活動,高齢者等の災害弱者に係る生活再建等多くの面で課題が明らかになった。
 これらを教訓として,阪神・淡路大震災以降様々な対策が講じられてきており,災害対策基本法の改正や防災基本計画の抜本的な見直しが行われたのをはじめ,「地震防災対策特別措置法」,「建築物の耐震改修の促進に関する法律」,「密集市街地における防災街区の整備の促進に関する法律」等の制定,公共施設の耐震基準の見直し等による建築物等の耐震性の強化や都市の不燃化の推進,内閣情報集約センターの設立や地震防災情報システム(DIS)の整備による初動体制の強化等,さまざまな施策の推進が図られている。
 さらに,平成13年9月に中央防災会議に「今後の地震対策のあり方に関する専門調査会」が設置され,地震防災体制や地震防災施設の整備等,我が国の地震対策の現状を詳細かつ体系的に把握・分析するとともに,実践的な防災体制の確立や,近年の社会情勢の変化に対応した地震防災体制の推進,国・地方公共団体・企業や個人などさまざまな主体が参加・連携した効果的な地震防災対策を進めるための方策等について検討が進められている( (8)参照 )。

(図2−4−3)阪神・淡路大震災における犠牲者(神戸市内)の死因

(図2−4−3)阪神・淡路大震災における犠牲者(神戸市内)の死因
(1) 地震防災緊急事業五箇年計画の推進

 阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ,地震による災害から国民の生命,身体及び財産を保護するため,平成7年7月に「地震防災対策特別措置法」が施行された。この法律により都道府県知事は人口,産業の集積等の社会的条件や地勢等の自然的条件等を総合的に勘案して,地震により著しい被害が生じるおそれがある地域について,「地震防災緊急事業五箇年計画」を作成することができることとなった。
 「地震防災緊急事業五箇年計画」は,避難地,避難路,消防用施設,共同溝,地域防災拠点施設等の地震防災上緊急に整備すべき施設等に関する5か年間の計画であり,全都道府県において,平成8年度から12年度までの第1次五箇年計画において13兆7千億円(対計画比74%)の事業が実施されたほか,平成13年度から17年度までの第2次五箇年計画が作成され,さらなる総合的な地震防災対策の積極的な推進が図られている (表2−4−5)

(表2−4−5)第2次地震防災緊急事業五箇年計画の概算事業量等(案)

(表2−4−5)第2次地震防災緊急事業五箇年計画の概算事業量等(案)
(2) 構造物の耐震基準の見直しと耐震診断・改修の推進

 阪神・淡路大震災においては,道路,鉄道,港湾,住宅・建築物,ライフライン施設等の構造物の損壊が発生し,我が国の安全神話の崩壊が指摘された。そこで,それぞれの構造物により設計概念が異なっていたそれぞれの構造物の耐震基準について,共通の設計概念の下で新しい耐震基準へと見直し,安全な国土の形成,生命の安全確保を図ることとした。
 このため,防災基本計画において,[1]構造物の使用期間中に1〜2回発生することが見込まれる一般的な地震に対してはそのまま使用が可能であること,[2]使用期間中に発生するか否か不確実ではあるが,ひとたび発生すれば甚大な災害となる大地震(関東大地震や兵庫県南部地震等)に対しては人命に重大な影響を与えないこと,を共通の設計概念とすることを明記し,この考え方に基づいて施設ごとに耐震基準の見直しが行われるとともに,既存施設のうち耐震性の十分でないものについては耐震改修が進められている (表2−4−6)

(表2−4−6)主な施設・構造物についての耐震基準と耐震改修の現状

(表2−4−6)主な施設・構造物についての耐震基準と耐震改修の現状
(3) 住宅等の耐震性の向上

 阪神・淡路大震災においては犠牲者の8割以上が住宅等の倒壊によるものであったことから,現在震災対策を推進する上で住宅等の耐震性の向上が最重要課題の一つとなっている。このため,下記の施策等により,住宅等の耐震診断・耐震改修の推進を図っている。
 [1] 耐震診断に係る補助
 耐震改修の前提となる耐震診断を促進するため,国等による補助が行われている(住宅産業構造改革事業,木造住宅総合対策事業)。
 ・直接補助(耐震診断の事業主体が地方公共団体等の場合)
  国庫補助率:1/2以内
 ・間接補助(耐震診断の事業主体が上記以外の場合)
  国庫補助率:1/3以内で地方公共団体の補助金の1/2以内
 [2] 耐震改修に係る補助
a 地震防災対策強化地域等における補助
 地震防災対策強化地域等において,災害時に多数の者に危険が及ぶおそれのある建築物等一定の建築物の耐震改修工事に対して国等による補助が行われている(耐震型優良建築物等整備事業)。
 ・耐震改修工事費の6.6%以内で地方公共団体の補助金の1/2以内を国が補助
b 密集住宅市街地における耐震改修に係る補助(平成14年度新規施策)
 密集住宅市街地整備促進事業の一環として,耐震診断の結果,倒壊の危険性があると判断された住宅の耐震改修工事に対し補助を行う地方公共団体に対して,国が補助金を交付する支援措置が創設される。
 ・耐震改修工事費の7.7%以内で地方公共団体の補助金の1/2以内を国が補助
 [3] 耐震改修に係る融資
 住宅金融公庫等による耐震改修に対する低利融資が行われている。
 [4] 耐震改修に係る税制の優遇措置(平成14年度新規施策)
 筋かいの設置や合板による壁の補強,土台と柱の接合部の補強,基礎の補強等の耐震改修工事を,住宅ローン控除制度の適用対象に追加する。
 住宅ローン控除制度は,住宅を新築(増改築を含む)又は取得した場合に10年間,ローン残高の1%を所得税額から控除するもの(最高50万円)。
 [5] 防災上危険な密集市街地に存する住宅・建築物等の防災安全性に関する調査(緊急地域雇用創出特別交付金事業の活用による耐震診断の実施)
 防災上危険な密集市街地に存する住宅や学校・社会福祉施設等防災上重要な公共施設の耐震性を把握し,地域における避難,救援・救助活動等の計画に的確に反映させるため,地方公共団体が,緊急地域雇用創出特別交付金(基金)事業のひとつとして,民間事業者等に委託して技術員及び補助作業員を雇用し,建築物等の耐震診断等下記の事業を実施し,地域の防災安全性の向上を図る。
(a) 防災上危険な密集市街地における住宅の簡易耐震診断
(b) 被災時に避難地・避難所となることが多く,また,児童・生徒が日常利用する学校施設の耐震診断
(c) 高齢者・障害者等が利用する医療施設,社会福祉施設等の耐震診断
(d) 土砂災害の危険性のある斜面等の緊急診断
(e) 特殊地下壕に関する調査等

〈参考〉緊急地域雇用創出特別交付金(基金)事業の概要
 都道府県に「緊急地域雇用創出特別交付金」を交付し,地方公共団体が地域のニーズを踏まえ,緊急かつ臨時的な雇用(新公共サービス雇用)等を創出する事業を実施。
 [1]予算 3,500億円(平成13年度1次補正にて予算措置)
 [2]基金の造成
   交付金を財源として,都道府県に基金を造成。
 (平成16年度末までの措置。)
 [3]基金による事業
   都道府県及び市区町村は,基金を財源として次の事業を実施。
 (併せて,自らの財源により,事業の上積みにも努力)
 (1)都道府県が実施する事業(委託事業又は直接実施事業)
    ○国の推奨事業例を参考に,独自に企画した新事業であること。
    ○雇用創出効果が高い事業であること。
     ※都道府県の事業計画全体で,事業費に占める人件費割合が概ね8割以上,失業者の雇入れ割合が概ね4分の3以上。
    ○雇用期間は原則6ヶ月未満(事業内容等によっては1回の更新可)。
 (2)市町村が実施する事業(委託事業又は直接実施事業)
    ○上記要件に該当する事業を市町村が実施する場合には,都道府県から市町村に補助金(10/10)を支給。

(4) 震災に強いまちづくり

 阪神・淡路大震災においては,高速道路や鉄道の高架の倒壊,コンテナ埠頭の崩壊など交通基盤に被害が相次ぐとともに,密集市街地における火災延焼,電気・ガス・水道・通信等ライフラインの被害,公園や緑地などのオープンスペースの不足等,現代の都市が地震に対し脆弱であることが露呈した。
 このような脆弱な都市を震災に強い都市へと再生することが急務であり,被災時においてもその機能を維持できるようにするための構造物の耐震化や環状道路・バイパス道路の整備等代替経路の選択が可能な交通ネットワークのリダンダンシーの確保,市街地火災の際延焼遮断帯となるとともに避難地や応急活動拠点にも活用可能な公園や広場などのオープンスペースの確保など,地震災害に対し強いまちづくりを推進することが重要である。
 このような震災に強いまちは,交通基盤が整い,利便性が高く,空間的なゆとりのある緑豊かで快適なまちでもある。
 特に,我が国においては,戦後,都市基盤の整備を伴わないまま人口や産業等の集中による都市化が急速に進展したため,防災上危険な密集市街地が形成されており,20世紀の負の遺産とも言われている。
 このため,密集市街地における防災街区の整備の促進に関する法律に基づく修復型の段階的整備や,土地区画整理事業や市街地再開発事業による面的整備によって,密集市街地の解消に努めているところである。この他,都市防災推進事業を平成9年に創設し,避難地,避難路,延焼遮断帯等の整備,その周辺における建築物の不燃化・難燃化の促進など,市街地における防災安全性の向上を図っている。
 また,都市公園事業等により都市公園・緑地等の整備を推進しオープンスペースの確保に努めるとともに,被災時の応急対策活動の迅速化・円滑化を図るため,広域防災拠点や地域防災拠点,都市内のオープンスペースが連携した防災空間のネットワーク化を推進している。

(5) 防災拠点施設の整備の推進

 大規模災害時において,広域的に連携し,応急対策,復旧・復興活動を迅速・円滑に進めるためには,情報収集や指揮,物資の集配機能等を備えた広域的,中核的施設の整備と地域防災拠点や輸送拠点等とのネットワークの形成が必要である。平成11年度に国土庁(当時)・消防庁で行った調査によると,全国に防災センターは428施設設置されているが,地域的な偏りや各施設間の連携不足等が指摘されている。
 また,都市再生プロジェクトの一環として,東京湾臨海部及び大阪圏における基幹的広域防災拠点の整備が進められることとなっている。 (4−5参照)
 一方,地域における中核的な防災拠点の質的量的向上については,内閣府において,地域防災拠点施設整備モデル事業により優良な防災拠点施設整備の例を示すことにより,広域的な災害にも対応できる施設の整備を推進している。平成8年度の創設以来,平成13年度までに東京都目黒区など22箇所において施設が完成し,現在,北海道伊達市等において事業を実施しているところである (表2−4−7)
 また,総務省及び消防庁では,「防災対策事業」において地方債及び地方交付税による措置を講じることにより,防災施設の整備の推進を図っている。
 このほか,阪神・淡路大震災において,港湾が緊急物資の海上輸送や仮設住宅用地など,市民生活の復興に大きな役割を果たしたことにかんがみ,国土交通省においては,港湾において多目的な利用が可能なオープンスペース等に防災拠点を新たに整備することとしている。また,災害復旧活動の後方支援拠点等となる都市公園の積極的な整備推進を図ることとしているほか,内陸部において河川舟運等を活用した広域避難地,救援活動,資材運搬拠点等のため,道の駅等を活用し,地方公共団体,関係機関等の事業と連携し,総合的に実施することとしている。

(表2−4−7)地域防災拠点施設整備モデル事業実施状況

(表2−4−7)地域防災拠点施設整備モデル事業実施状況
(6) 液状化対策

 我が国における大規模地震では,たびたび地盤の液状化が発生しており,平成12年に発生した鳥取県西部地震においても,港湾施設等において大きな液状化の被害が見られた。
 液状化に対しては,港湾施設において「港湾施設の液状化防止対策の実施要綱」を基本的な枠組みとして対策を積極的に推進するなど,民間・公共の建築物のほか,道路や港湾,電気・ガス・上下水道・通信網等について,施設の種類ごとにそれぞれ設計・施工指針が定められるなどして,対策の推進が図られている。
 また,内閣府では,平成10年度に地方公共団体等が液状化マップを作成するための方法について解説した「液状化地域ゾーニングマニュアル」を作成し,都道府県等に配布することにより,液状化対策を推進しているところである。

(7) 津波対策の推進

 津波は,地域特性によって津波の高さや到達時間,被害の形態等が異なるため,地域防災計画等に基づき,地域の特性に応じて,海岸堤防や避難路等の施設整備,津波警報伝達の迅速化による避難の的確な実施等の対策が必要である。
a 津波予報の発表・伝達の迅速化
 日本近海で発生する地震に対して,気象庁は地震の観測をもとに震源や規模等を推定し,津波の有無及びその規模を判定して,津波の発生が予想される場合には津波予報を地震観測後3分程度で発表することとしている。津波予報は津波の数値シミュレーション技術を利用した予測に基づき,府県単位程度の66の予報区 (図2−4−4) に対して,津波の高さ・到達予想時刻が具体的な数値で発表される。

(図2−4−4)津 波 予 報 区

(図2−4−4)津波予報区
 発表された津波予報は,予警報一斉伝達装置やオンライン通信網のほか,緊急防災情報ネットワークや静止気象衛星(ひまわり)を活用して,ただちに地方気象台,測候所等へ伝えられるとともに,受信端末を設置している防災関係機関や報道機関に提供される。また,それぞれの機関から住民,船舶などに伝達される (図2−4−5)

(図2−4−5)気象業務法に基づく津波予報の法定伝達ルート

(図2−4−5)気象業務法に基づく津波予報の法定伝達ルート
 また,海外で発生した地震により発生した大きな津波が日本沿岸まで伝播し,大きな被害を及ぼすことがあるが,日本から遠く離れた太平洋沿岸で発生した大地震に伴う津波に対しては,気象庁は米国海洋大気庁の太平洋津波警報センターと密接な連携を取りながら,我が国沿岸に対する津波の影響を予測し,津波予報を発表している。
b 総合的な津波対策の推進
 平成11年の津波対策関係省庁連絡会議(内閣官房・内閣府・警察庁・防衛庁・総務省・消防庁・農林水産省・国土交通省・気象庁・海上保安庁)において,国民の防災意識を向上させ,津波災害を軽減させるための重要課題として,
 [1]地域に応じた津波防災対策の推進(津波浸水予測図の活用推進)
 [2]津波予報伝達の迅速化・確実化の推進
 [3]被害情報の早期評価・把握と防災機関の連携強化
 を確認し,申し合わせを行った。
 また,平成10年3月に国土庁,農林水産省,水産庁,運輸省,気象庁,建設省及び消防庁(省庁名は当時)が共同して,「地域防災計画における津波対策強化の手引き」を取りまとめ,津波対策強化の基本的考え方,津波に対する防災計画の基本方針及びその策定手順等を示した。
 さらに,府県単位程度の予報区に出される津波予報を効果的に活用し,事前に地域の津波による危険性を把握するためには,津波により浸水すると予測される区域を事前に地図上に表示することが有効であるため,同手引きの別冊として,国土庁,気象庁及び消防庁(省庁名は当時)が共同して,津波浸水予測図 (図2−4−6) の作成方法等を示す「津波災害予測マニュアル」を平成10年3月に取りまとめた。
 内閣府では,津波予報に対応して,個々の海岸における津波浸水域を予測するためのデータベースの整備を行い,地震被害早期評価システム(EES)により個々の海岸における津波被害を早期に把握するための推計システムを開発し,平成11年度から運用している。
c 海岸堤防等の整備
 沿岸地域の住家等を津波から守るための海岸堤防(防潮堤),防潮水門,湾口防波堤等の施設が海岸保全施設整備事業により整備されており,これらを所管する農林水産省,国土交通省により「海岸保全行政事務中央連絡協議会」が設けられ,事業実施等の調整が図られている。
 また,津波等による壊滅的な被害を防止するため,これら水門等の一元的な遠隔操作や地震・津波高等の情報の収集監視を行う施設やシステムの整備を行っている。

(図2−4−6)津波浸水予測図の例

(図2−4−6)津波浸水予測図の例
(8) 「今後の地震対策のあり方に関する専門調査会」について

 我が国の地震防災対策については,阪神・淡路大震災などの教訓を踏まえて数々の施策が展開されてきたことにより,相当の成果をあげてきている。しかしながらその一方で,災害発生時に具体的に動ける防災体制が確立されていない,建築物の耐震化が進んでいない (図2−4−7) など,不十分な点も見受けられることから,阪神・淡路大震災後の地震防災対策の総点検を行う必要がある。また,経済成長の鈍化や少子高齢化の進行,ITの進展など,社会情勢の著しい変化に対応した新たな対策も求められている。
 以上の趣旨を踏まえ,平成13年6月28日開催の中央防災会議で設置が決定された「今後の地震対策のあり方に関する専門調査会」において,以下の課題等について検討を行っている。
 ・実践的な防災・危機管理体制の確立(国・地方公共団体等の災害時における役割の明確化,広域的防災体制の構築等)
 ・新たな地震防災対策の推進方策(防災対策への市場原理の導入,限られた予算の中での効率的・効果的な対策等)
 ・防災協働社会の実現方策(時代に即した市民連携の推進,公助主導で行ってきた地震防災についてバランスのとれた自助・共助・公助体制への転換等)
 ・次世代技術を活用した防災技術の推進(防災ロボット技術の開発やITを駆使したシステムの活用等)
 また,今後の地震対策を検討する前提として,現状を詳細かつ体系的に把握・分析することが必要であることから,すべての地方公共団体・指定行政機関・指定公共機関に対し,防災体制や地震防災施設の整備等に関する「地震防災対策の現状に関する全国調査」を実施した。
 なお,専門調査会における成果をわが国全体の震災対策の強化に資するため,平成15年度以降の予算に反映させるとともに,新たな地震対策の枠組みを構築することとしている。

(図2−4−7)全国の建築年代別住宅戸数

(図2−4−7)全国の建築年代別住宅戸数

所在地 〒100-8914 東京都千代田区永田町1-6-1 電話番号 03-5253-2111(大代表)
内閣府政策統括官(防災担当)

Copyright 2017 Disaster Management, Cabinet Office.